Źródło: mises.org
Tłumaczenie: Mateusz Czyżniewski
Aby zapobiec rosnącemu zadłużeniu publicznemu powstałemu w następstwie globalnego kryzysu finansowego z 2009 roku, Niemcy ustanowiły w swojej konstytucji „ograniczenie zadłużenia”. Ten „hamulec” ustanawia ścisłe limity poziomu federalnego długu publicznego i ogranicza wielkość pożyczek rządowych. Zasada ta służyła dotychczas swojemu celowi, a dług publiczny malał, spadając o około 15 punktów procentowych produktu krajowego brutto (PKB) od momentu jego wprowadzenia. Mimo tego, rząd zawiesił tą regułę podczas pandemii, wskutek czego wygenerował dodatkowe 370 miliardów euro długu w latach 2020-2021. Wielokrotnie rząd omijał tę zasadę poprzez utworzenie funduszy niewliczanych do bilansu budżetowego, jak na przykład specjalny fundusz w wysokości 100 miliardów euro przeznaczony na wydatki wojskowe podczas wojny na Ukrainie.
W 2022 roku niemiecki parlament podjął decyzję o przeniesieniu około 60 miliardów euro pozostałych z niewykorzystanego kredytu zaciągniętego podczas kryzysu związanego z wirusem COVID-19 do nowego funduszu klimatycznego, po to, aby sfinansować zieloną transformację Niemiec. Jednakże, ku zaskoczeniu wszystkich, Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał to działanie za niekonstytucyjne, pozostawiając polityków przed wyzwaniem, jak zapłacić za planowane luksusowe, proekologiczne dotacje. Zamiast zdać sobie sprawę z tego, że niedobór finansowania wynika przede wszystkim z nadmuchanego systemu opieki społecznej i stagnacji gospodarki, Zieloni i lewicowi politycy obwiniają za to hamulec zaciągnięty, by zatrzymać zadłużanie i próbują się go pozbyć.
Odpowiednie reguły mogą wesprzeć efektywność fiskalną
Niemiecki hamulec zadłużenia ogranicza strukturalne pożyczki netto rządu federalnego do 0,35 procent PKB rocznie, ale mimo wszystko zachowuje pewien stopień elastyczności, pozwalając na dodatkowe pożyczki w czasie recesji gospodarczej. Reguła ta może zostać zawieszona w przypadku klęsk żywiołowych lub sytuacji nadzwyczajnych, jak było w pandemicznych latach 2020-2022. Niemiecki hamulec zadłużenia jest znacznie silniejszy niż ramy budżetowe Unii Europejskiej, które pozwalają na strukturalny deficyt w wysokości 3 procent PKB rocznie. Niemiecka reguła fiskalna jest jedną z najsurowszych na świecie, zarówno ze względu na ścisłe określenie kwoty dozwolonego zadłużenia, jak i umocowanie w konstytucji.
Ponad dwadzieścia lat temu, Szwajcaria również wprowadziła mocny hamulec zadłużenia. Zasada ta została zatwierdzona przez przeważającą większość wyborców w referendum konstytucyjnym, a następnie posłużyła jako wzorcowy plan dla niemieckiej władzy. Ponadto szwajcarskie kantony korzystają z długiej tradycji przepisów fiskalnych i zdecentralizowanej autonomii fiskalnej. Innym ważnym przykładem jest Szwecja, która posiada również rygorystyczne ramy fiskalne oparte na zasadach takich jak: ścisły cel budżetowy nadwyżki strukturalnej w wysokości jednej trzeciej procenta PKB oraz pułap zadłużenia publicznego w wysokości 35% PKB.
W ciągu ostatnich trzydziestu lat reguły fiskalne stały się bardzo popularne, a liczba krajów które je wprowadziły wzrosła, według Międzynarodowego Funduszu Walutowego (IMF), z mniej niż dziesięciu w 1990 roku do ponad stu do 2021 roku. Przyjęcie takich przepisów fiskalnych często było spowodowane kryzysami finansowymi i gospodarczymi, które spowodowały gwałtowny wzrost zadłużenia publicznego. Kilka krajów UE przyjęło przepisy krajowe równolegle ze wspólnymi ramami fiskalnymi UE.

Przy tak dużej liczbie krajów stosujących zasady fiskalne, można się zastanawiać, dlaczego w ciągu ostatnich lat dług publiczny wzrósł na całym świecie. Odpowiedź jest prosta: kluczowy jest kształt ograniczeń fiskalnych, w wielu krajach zaś przepisy są albo zbyt miękkie, albo ich wdrażanie nie jest ścisłe. Przepisy fiskalne są skuteczne tylko wtedy, gdy zawierają silne zobowiązania polityczne, solidną podstawę prawną, zapewniającą odpowiednie egzekwowanie przepisów oraz ścisły nadzór ze strony niezależnych instytucji fiskalnych.
Badanie przeprowadzone przez Szwajcarską Federalną Administrację Finansową pokazało, że przepisy poprawiają wydajność fiskalną w zakresie wyższych sald budżetowych, niższych długów i zmniejszonej zmienności wydatków. Co więcej, badania empiryczne wykazały, że ograniczenia fiskalne powiązane są z dokładniejszymi prognozami budżetowymi i lepszymi ratingami obligacji państwowych. Wyjaśnia to, dlaczego nawet kraje o łagodniejszych przepisach fiskalnych, takie jak Australia i Holandia, nadal korzystają z lepszych metod planowania budżetu w średnim okresie oraz mają lepsze wyniki fiskalne. W ostatnich latach zadłużenie publiczne spadło do umiarkowanych poziomów w Niemczech i innych krajach ze ścisłymi przepisami fiskalnymi – pomimo pandemii i wojny na Ukrainie – a w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii wzrosło do bardzo wysokich poziomów, co pokazano na Rys. 1. W rzeczywistości US Government Accountability Office zaleca, aby Stany Zjednoczone wprowadziły rygorystyczne zasady fiskalne, a także skorygowały swoją „niestabilny długoterminowo sposób zarządzania finansami publicznymi”.
Rys. 1 Dług publiczny

Źródło: Dane z „World Economic Outlook Database”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, dostęp: 31 stycznia 2024.
Zasady fiskalne nie podważają inwestycji publicznych
Pomimo sukcesu, zaimplementowany hamulec zadłużenia znalazł się pod ostrą krytyką zarówno ze strony głównych ekspertów, jak i lewicowych polityków w Niemczech. Określają oni tę regułę jako „nadgorliwą” oraz jako „kaftan bezpieczeństwa” dla inwestycji publicznych, zagrażający ekologizacji i modernizacji gospodarki. Przez pewien czas hamulec zadłużenia był kozłem ofiarnym krytyków niedostatecznych inwestycji Niemiec w infrastrukturę – kolei, mostów, szkół i infrastruktury cyfrowej.
Nie jest to jednak prawdą. Po pierwsze, 60 miliardów euro stanowi zaledwie około 1,5% PKB i nie zmienia sytuacji w kraju takim jak Niemcy, gdzie rząd wydaje ok. 50 procent PKB. Po drugie, jeżeli Niemcy nie mogą sfinansować inwestycji publicznych w ramach tego ogromnego pakietu budżetowego, to problem musi leżeć gdzieś indziej. Należy za ten stan winić nadmierne wydatki rządu, nadmierne wydatki na cele społeczne oraz nadmierną biurokrację czy przepisy dotyczące ochrony środowiska.
Na przykład w Korei Południowej inwestycje publiczne w stosunku do PKB są ponad dwukrotnie wyższe niż w Niemczech, natomiast całkowite wydatki rządowe wynoszą około połowy (tj. 25 procent PKB), a infrastruktura tego kraju nie budzi większych zastrzeżeń. Po trzecie, niemieckie reguły fiskalne są dość elastyczne, ponieważ dążą one do osiągnięcia celu dotyczącego deficytu strukturalnego w całym cyklu gospodarczym i umożliwiają zastosowanie klauzul uchylania się w sytuacjach nadzwyczajnych, tak aby nie zmniejszać poziomu inwestycji w czasie korekt fiskalnych.
Co do zasady, ograniczenia fiskalne nie stanowią przeszkody dla inwestycji publicznych. Zapewniają one jedynie, że są finansowane z dochodów podatkowych w przejrzysty sposób, nie zaś z deficytu i długów. To samo badanie przeprowadzone przez Szwajcarską Federalną Administrację Finansową pokazuje, powołując się na, że przepisy fiskalne mogą ograniczać inwestycje publiczne tylko wtedy, gdy są stosowane rygorystycznie, a dość elastyczne reguły wydatkowe nie redukują poziomu inwestycji publicznych. W rzeczywistości można stwierdzić, że poprzez dyscyplinowanie bieżącej konsumpcji, zmniejszenie obciążenia zadłużeniem i zminimalizowanie kosztów kapitału, ograniczenia takie zapewniają większą przepustowość dla inwestycji, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Rys. 2 pokazuje, że kraje o rygorystycznych przepisach fiskalnych, takie jak Szwajcaria i Szwecja, mają w rzeczywistości wyższe inwestycje publiczne niż większa Wielka Brytania i Stany Zjednoczone, a Niemcy nie pozostają daleko w tyle.
Rys. 2 Poziom inwestycji Publicznych

Źródło: Dane z „Government at a Glance 2023”, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, dostęp: 31 stycznia 2024.
Inwestycje publiczne vs inwestycje prywatne
Kluczowym aspektem, który większość głównonurtowych ekspertów wydaje się ignorować jest fakt, że nie wszystkie inwestycje publiczne są użyteczne i produktywne. Inwestycje publiczne, jeśli są umotywowane tylko politycznie, źle zaplanowane, zarządzane biurokratycznie, albo narażone na oszustwa i korupcję, potrafią marnotrawić duże sumy pieniędzy. Według IMF kraje marnują średnio około jednej trzeciej swoich wydatków infrastrukturalnych z powodu nieefektywności, straty zaś mogą sięgać nawet połowy krajów o niewielkich przychodach. Według Murraya Rothbarda inwestycje publiczne powodują odciągnięcie czynników produkcji od ich najwyżej ocenianych zastosowań określonych przez ludzi działających w procesie rynkowym. Przez niewłaściwą alokację czynników produkcji społeczno-gospodarcza użyteczność wydatków rządowych może być w wielu przypadkach ujemna.
Nieefektywność inwestycji publicznych jest być może bardziej ograniczona w Niemczech niż w krajach o niskich dochodach. Jednak w tym przypadku osiągnięcie przez Niemcy neutralności węglowej do 2045 roku jest jak najbardziej projektem motywowanym politycznie. Jego naukowe uzasadnienie i proponowane działania polityczne są bardzo dyskusyjne i nie mają nic wspólnego z preferencjami konsumentów. Większość „zielonych inwestycji” to w rzeczywistości dotacje przeznaczone na finansowanie fabryk pojazdów elektrycznych i akumulatorów, infrastrukturę ładowania, szlaki rowerowe, produkcję wodoru i inne projekty, których w przeciwnym razie ludzie nie podejmowaliby dobrowolnie.
Ponadto legitymizacja demokratyczna tego mega-projektu krajowego jest nikła. Zielona transformacja wiąże się z ogromnymi kosztami, szacowanymi na około 6 bilionów euro lub 150 procent PKB. W normalnej sytuacji taka decyzja polityczna wymagałaby akceptacji w referendum, a nie odgórnego narzucenia przez polityków związanych z Partią Zielonych. Partia ta zdobyła zaledwie 15 procent głosów w ostatnich wyborach, a jej poparcie od tego czasu spada. Z drugiej strony, podobnie jak Szwajcarzy, większość Niemców popiera ograniczenie zadłużenia, co wynika z sondażu przeprowadzonego przez telewizję ZDF.
Prawdopodobnie nadszedł czas, aby niemieckie elity polityczne uznały, że ich nadmiernie ambitna zielona agenda jest mało opłacalna, biorąc pod uwagę niski potencjał rozwoju kraju i ogromne obciążenie państwa opieki społecznej. Zamiast usuwać hamulce zadłużenia i finansować ogromne koszty zielonej transformacji tylnymi drzwiami, powinni prosić o bezpośrednie poparcie elektoratu za pomocą metod demokratycznych.
Źródło ilustracji: pixabay